从投资效益角度看现行造价管理的堵点、痛点和难点

        项目投资从估算、概算、预算（清单控制价）至结算，其确定性随着项目设计不断深入而逐步增强。在影响建设投资诸多因素中，关键是前期决策、设计阶段的投资测算分析，包括决策阶段的方案比选、设计阶段的限额设计和设计优化。现阶段，往往以施工图设计和施工阶段作为造价管控重点，出现本末倒置、适配错位的现象。

        1.项目前期投资优化不充分。目前，决策阶段的方案比选和估算多数通过专家评审方式予以审核，其程序性大于实质性。加之项目前期时间要求紧，设计赶工现象比较常见，导致方案比选不充分，设计与投资合理性、施工可行性之间的关联不够紧密。投资优化未能充分发挥作用，影响了项目决策的科学性和准确性。

        2.设计计酬考核不利于投资优化。设计阶段现行的设计计酬机制中，设计人员工作考核往往基于工作量提成考核，而项目设计的安全性则由设计师个人承担责任。为规避个人风险，设计师趋向保守设计，进而产生设计浪费。另外，在项目管理过程中，缺乏与限额设计、设计优化相匹配的考核机制，投资效益的最大化难以有效发挥，影响了项目的整体效益和竞争力。

        3.设计质量影响全过程投资管控。由于设计时间受压缩，施工图设计质量参差不齐、错漏碰缺等问题层出不穷。在招标工程量清单编制环节，虽然采取“背靠背”编制、核对，可以消除部分设计缺陷，但项目实施中仍不可避免会出现设计变更，甚至是基于项目功能需求的变更。前期工作的不充分，加剧了后期造价管控的难度，使项目成本控制更加复杂和困难，即使采取施工过程跟踪审计，结算审核二审、三审，也无法彻底改善控制造价的有效性问题。

        由此可见，从投资效益角度看现行造价管理，堵点在于建设单位对项目前期准备工作，未能足够重视、分析决策深度不足，造成投资测算先天不足；而痛点在于，项目的不确定性不可避免地贯穿项目全过程，影响项目投资控制；难点在于，决策阶段的测算分析缺乏对标的数据指标支撑，影响投资结果估算精准性。要强化建设单位管理责任，加强履约考核，同时加大造价指标的应用积累，确保项目投资效益全面可控。

        现阶段无论预算定额，还是工程量清单计量和计价规范，与市场需求逻辑仍有出入，在实际应用中无法有效匹配市场环境，施工单位、造价咨询机构、建设单位等项目参建单位，以及财政、审计等政府监督部门，均不同程度认为其与实际有所脱节，定额因此也受到诟病。

        1.现行预算定额体系不符合市场逻辑。目前，工程施工侧重于工程管理、劳务分包、设备租赁以及材料采购的集成，而现行预算定额依据施工工艺及其定额消耗社会平均水平进行测算，与市场的关联度不高。如打桩工程，采用打桩班组和钢筋班组劳务分包模式，由打桩班组提供打桩机械、打桩工人及零星的辅助材料等人力物力，负责钻孔（成孔）、混凝土灌注等工程施工，由钢筋班组提供电焊机、电焊条及其相关辅材等人力物力，负责钢筋笼制作，而钢筋、商品混凝土等主要材料则由施工单位采购；但依据现行预算定额测算时，无法分拆进行成本核算，因此影响施工定额的形成。定额单价与施工单位成本核算思维的不匹配，使预算价、施工成本之间的比较难以具体分析，造成造价咨询与市场脱节，也不利于施工单位进行指标数据收集。

        2.工程量计算规则与建模算量技术不匹配。现有工程量计算规则的制定是以传统手工算量为前提，基于计算工作量和价值大小而确定，侧重于粗放式管理，主要表现为孔洞不扣、孔洞不计等方面的规定，在当下软件建模算量已普及的情况下，反而需要根据计算规则重新计算，再形成定额工程量或清单工程量，不仅增加了工作量计算的复杂性，同时也降低了计量的精确度。

        3.定额水平与工程实践的理解认识不同。依据预算定额规定，定额人工费指按照现行预算定额人工消耗量乘以定额人工单价计算出的费用，是计取各项费用的基数，包括计时工资或计件工资、奖金、津贴补贴、加班加点工资、特殊情况支付工资、职工福利、劳动保护费等，不包括养老保险、失业保险、医疗保险、生育保险、工伤保险等社会保险费和住房公积金在内的规费。定额人工费通常针对某一基期，分不同档次、不同类型人工确定价格，往往也是企业管理费、利润、组织措施费的基数，其定义复杂，来源于市场但又不同于施工劳务费，以致于社会上对定额人工与劳务费的区别无法理解。定额消耗量是社会平均水平的分析测算结果，其数量与施工对象实际投入之间往往存在倒挂，出现定额消耗量偏大而人工单价低于市场价的现象。这种定额与市场的错位，造成对预算定额标准产生较大误解，大大降低了定额的公信力，也是造成造价改革未能市场化的痛点之一。

        4.材料费规定与工程实践脱节。在定额中，材料费是指工程施工过程中所耗费的原材料、辅助材料、构配件、零件、半成品或成品和工程设备等的费用，以及周转材料的摊销费用。材料费由原价、运杂费和采购及保管费组成，其中，采购保管费包括采购费、仓储费、工地保管费、仓储损耗等费用。从定义概念看，材料费不包括施工单位的管理费和利润，造成无价材料价格签证难的问题，与咨询机构的争议很大，尤其是低价中标的项目，施工单位期望以此获得巨额利益，致使无法达成一致意见。对施工单位来讲，哪怕是正常的材料采购管理费及其利润，也难以得到监管部门的认同。

        5.管理费和利润计取基数不符合市场运作。目前项目清单计价招标，招标控制价是以预算定额为依据编制的，而大部分投标人由于缺乏施工成本数据的系统总结分析，要提供符合招标要求的综合单价组成分析，也是依赖预算定额编制，再考虑投标优惠下浮形成投标报价。硬件上，投标报价编制要依据工具计价软件，以定额人工费和机械使用费为基数计取管理费和利润等，与施工单位财务核算分析企业管理费和利润的方法完全不同，后者的评价指标是以财务收入为基数进行分析测算的。

        由此可见，从施工实施角度看现行造价标准应用，堵点在于标准更新不及时，缺乏动态性；痛点在于标准与市场脱节，缺乏市场性；难点在于全面解决标准的合理性，适应工程实际状况，满足市场逻辑。目前，定额与市场的脱节，使项目各参建方无法清晰地明确施工成本。故施工单位投标时，往往只能基于评标标准来确定优惠下浮率，以提高中标机会，而不是以成本核算为依据。一旦无法获得预期利润，施工单位则通过变更、索赔等方式，寻求额外利润，以实现低价中标、高价结算的目的。因此在施工过程中，甲乙双方经常陷入互相博弈的境地，这不仅给项目管理带来了极大的困难，也导致部分项目长期无法完成结算，结算时间遥遥无期。

造价管理市场化改革的思考

        提升造价合理性，重点在于加强造价依据标准的技术性、动态性和市场性，以市场化思维满足市场变化，保证造价管理标准的合理性。

        1.造价标准要合理。38号文发布后，预算定额是否取消，行业内众说纷纭、各抒己见。目前，项目建设单位依据标准编制概算、预算以及审核结算，地方财政、发改、审计等部门将定额作为衡量标准以考核造价结果的准确性，同时，在咨询执业中，定额也是咨询机构的主要基础依据，否则无论是“背靠背”编制清单控制价，还是多次结算审核，造价的争议将会更加激烈。定额作为标准有利于各方达成共识、减少争议，提高社会运行效率，关键是要提高定额的合理性，才是解决现有问题的根本之道。

        2.重点关键要聚焦。根据“二八定律”，在任何一组东西中，最重要的只占其中一小部分，约20%，其余80%尽管是多数，却是次要的。同样，造价市场化改革，要以市场逻辑为原则，作为市场主体的重要参与者，施工单位要编制施工定额，咨询单位要积累造价指标，想要做到面面俱到、做细颗粒度，从应用场景和应用价值而言，都存在一定困难。因此，要注重对占造价比重80%的主要子项目进行分析，并作为重点予以测算，这也是造价改革国际化发展的适用逻辑。

        3.市场逻辑要理顺。主管部门编制预算定额、施工单位成本核算、咨询单位积累造价指标，都要克服现行造价管理的弊端，以市场化逻辑为导向，以满足不同的应用需求为目的，实现应用价值。一方面，定额计价标准的制定要满足施工单位成本核算需要，以方便施工单位积累数据，编制施工定额。另一方面，咨询机构则要以建设项目市场化运作需要，合理完善计价规范，以满足造价指标积累的需要。

        4.造价要素要动态。造价改革市场化导向不仅要及时适应市场变化，还要形成市场化思维。一方面，静态定额或指标不能适应新材料、新工艺、新技术的发展，进入数字化时代，要充分依靠技术创新，联动招投标市场行情，以指标指数客观反映造价水平，促进定额水平与市场接轨。另一方面，多年来，建设主管部门始终力推施工单位积累经验数据编制施工定额，以促进造价改革的市场化发展，实现以实际成本数据为基础分析、测算，形成施工定额。

        满足不同的应用实践，是造价改革破解堵点、痛点、难点的应有之义。无论是对政府主管部门、监督部门，还是项目不同参建者而言，只有造价合理、建设投资各得其所，项目才能健康有序推进，行业才得获得高质量发展。而要保证造价的合理性，唯有坚持“政府有为、市场有效”的原则，通堵点、化痛点、破难点，以创新思维，努力实现造价改革效果，形成“贴合工程实际，符合市场规律”、有中国特色的造价管理体制。